Møderække A, møde 3
Kan den danske model bruges på det offentlige område?
Her er baggrundspapir til møde 3, der handler om den danske model på det offentlige område. Selvom spilleregler og lovgivning grundlæggende er den samme, så fungerer den danske overenskomstmodel meget anderledes på det offentlige område.
Store ligheder – og store forskelle
Der er mange ligheder mellem det offentlige og det private, men der er også mange vigtige forskelle.
Helt grundlæggende er det det samme princip, der gælder: Også på det offentlige område reguleres løn og ansættelsesvilkår primært af kollektive overenskomster, hvor de faglige organisationer forhandler og indgår aftaler med de modstående arbejdsgivere i staten, regionerne og kommunerne.
Forhandlinger og aftaler på det offentlige område er også underlagt samme institutioner og spilleregler som på det private område, dvs. arbejdsretten, forligsinstitutionen og faglige voldgiftsretter (se baggrundspapir til møde 2 om den danske model ). Her er dog en vigtig forskel i parternes anvendelse af modellen, idet der ikke er den samme tradition for sammenkædning af overenskomstområder i et samlet mæglingsforslag, som på det private område – og heller ingen ønsker om det fra de offentligt ansattes forbund. Lokal lønforhandling fylder også langt mindre på det offentlige område.
Formelt set er der, lige som på det private område, tale om ligeberettigede forhandlinger mellem fagforeningerne på den ene side og de forskellige arbejdsgivere i stat, regioner og kommuner på den anden side. Men i virkeligheden står de offentligt ansatte, lige som de private, over for en stærkt centraliseret modstander. På det private område er det Dansk Arbejdsgiverforening med Dansk Industri for bordenden, der styrer forhandlingerne. På det offentlige område er det finansministeren.
Den vigtigste forskel er, at de offentlige forhandlinger fra start til slut er politisk styret. Når fagforeningerne går til forhandlinger, så er det politikere, de sidder over for. Lønrammen er underlagt politiske beslutninger i folketinget og finansministeriet. Det er finansloven, økonomiaftalerne mellem regeringen og regioner/kommuner og den såkaldte ”reguleringsordning” (se nedenfor) der sætter rammen for forhandlingerne. Politik erne er både forhandlere, arbejdsgivere og lovgivere.
På det private område gør det økonomisk ondt på arbejdsgiverne, når der er konflikt. Men på det offentlige område, sparer arbejdsgiverne (med få undtagelser) penge, når der er konflikt, mens det er borgerne, der bliver ramt i form af manglende omsorg, uddannelse og pleje. Den omsorg og pleje der er mistet, når der er konflikt på daginstitutioner, folkeskoler, ældrepleje og sygehuse, er tabt for evigt og kan ikke indhentes bagefter. Det skal dog nævnes at de offentligt ansatte selvfølgelig er så ansvarlige, at de sørger for et nødberedskab – hvilket de øvrigt også har forpligtet sig til i overenskomsterne. Her oplever de ansatte ofte, at bemandingen i nødberedskaber er mindst lige så gode, eller i nogle tilfælde bedre, end de er i ”fredstid”! Det bekræfter i sig selv, hvor vidt det er kommet med nedskæringer i velfærden.
En tredje vigtig forskel er, at der er langt større modsætninger blandt de offentligt ansatte end blandt de privatansatte, især med hensyn til lønforskelle og overordnede/underordnede grupper. De offentlige forhandlinger spænder lige fra de lavest lønnede rengørings- og servicemedarbejdere til højt lønnede specialister og akademikere. Blandt de sidstnævnte er der mange, som enten har ledende funktioner eller som har til opgave at måle på og komme med forslag til, hvordan de underordnede ansattes effektivitet kan øges. Det er modsætninger, der slår helt ind i forhandlingsudvalgene. Hertil kommer uenigheden om lønstigninger skal udmøntes i procenter eller i kr. og ører. Det generelle billede er, at de højtlønnede fastholder procenter, de lavtlønnede, at det skal ske i kr. og ører, da det ellers vil betyde, at de lavtlønnede sakkker mere og mere bagud.
Fra tjenestemænd til overenskomstansatte
Forhandlingssystemet i det offentlige er af meget yngre dato end på det private område. Oprindelig var de offentligt ansatte tjenestemænd, som ikke havde forhandlings- og konfliktret). Deres vilkår blev reguleret ved en såkaldt ”lønningslov”. I 1919 fik de en vis forhandlingsret. Men overenskomstmodellen slog først fuldt igennem i 1970´erne. Fagforeningerne i omsorgsfagene fik for eks. først konfliktret i 1971
Tjenestemandsreformen fra 1969 var et vigtigt skridt på vejen mod faglige rettigheder, men den havde stadig blikket rettet mod fortiden. Alle statsansatte blev indplaceret i et helt nyt lønsystem, med nogle negative konsekvenser, som slår igennem den dag i dag. En række ”kvindefag” som for eks. sygeplejersker, blev placeret på et langt lavere løntrin end ”mandefag” med tilsvarende uddannelse og kompetencer, som for eks. folkeskolelærere og politibetjente. Dette vakte voldsom kritik blandt omsorgsarbejderne – og gør det stadig. Men her havde politikerne været forudseende. De havde sikret sig imod reelle forbedringer for de lavtlønnede grupper med en regel om, at eventuelle omplaceringer i lønhierarkiet skulle finansieres inden for den samlede lønramme, dvs. af de højere lønnede grupper.
Mange offentligt ansatte ønskede selv at opnå den forhandlings- og konflikret der fulgte med overenskomstansættelse, men uden at opgive fordelene i tjenestemandssystemet, især pensionsreglerne. Politikerne ønskede også overgangen til overenskomstansættelse af de ansatte, men med den modsatte hensigt. De ville gerne frigøre sig fra tjenestemændenes ansættelses- og pensionsregler, som var bedre end de privatansattes, så det blev nemmere at fyre tjenestemændene. Men prisen var, at de offentligt ansatte fik forhandlingsret og strejkeret. Prisen var også, at de offentligt ansatte gradvist holdt op med at betragte deres job som et kald, og begyndte at opfatte sig som almindelige lønarbejdere, og opførte sig derefter. Store grupper af offentligt ansatte har siden 1970´erne benyttet sig flittigt af de nye faglige rettigheder (se afsnittet om konflikter i det offentlige nedenfor).
Forhandlingsstrukturen på det offentlige område
Forhandlingerne på det offentlige område foregår ved centrale forhandlingsborde på de tre områder: Stat, regioner og kommuner. Der foregår centrale forhandlinger om generelle krav, ved de ”store forhandlingsborde” og derefter organisationsforhandlinger direkte mellem de enkelte faglige organisationer og arbejdsgiverne om de specielle krav. Ved de centrale forhandlinger forhandles generelle spørgsmål samlet for alle offentligt ansatte fra top til bund
Alle grupper af offentligt ansatte fra akademikere til ufaglærte grupper er repræsenteret i forhandlingsfællesskaberne på de tre hovedområder, stat, regioner og kommuner. Tilsammen repræsenterer de to forhandlingsfællesskaber Centralorganisationernes Fællesudvalg (CFU) og Forhandlingsfællesskabet (FF) tilsammen ca. 800.000 offentligt ansatte. Der indgås separate forlig på hvert af de tre hovedområder.
Statens område
På statens område er arbejdsgiverne repræsenteret ved Finansministeriet/Medarbejder- og kompetencestyrelsen, med finansministeren for bordenden. Lønarbejderne er repræsenteret ved Centralorganisationernes Fællesudvalg (CFU), der består af følgende organisationer:
- Offentligt ansattes organisationer (OOA). En paraply for 23 primært FH-forbund, der tilsammen repræsenterer ca. 45.000 medlemmer.
- Akademikerne består af 28 forbund, der tilsammen repræsenterer ca. 12.000 medlemmer.
- Stats- og Kommunalt Ansattes Forhandlingsfællesskab (SKAF) som er en paraply for Lærernes Centralorganisation (LC) og Centralorganisationen af 2010 (CO10). De består hver især af en række organisationer, der er tilknyttet FH og som tilsammen repræsenterer ca. 54.000 medlemmer. som i dag er en del af FH.
Det kommunale område
Arbejdsgiverne er repræsenteret ved Kommunernes Lønningsnævn (KL), der repræsenterer samtlige 98 kommuner. Lønarbejderne er repræsenteret ved Forhandlingsfællesskabet af 2014, der er sammensat af de tre hovedorganisationer FH, Akademikerne og Ledernes Hovedorganisation (LH), tilsammen ca. 565.000 medlemmer. FH repræsenterer 28 organisationer, Akademikerne 20 og LH 3 organisationer.
Det regionale område
Her er arbejdsgiverne repræsenteret ved ”Regionernes lønnings- og takstnævn” (RLTN). Det rummer også en statslig repræsentant ved finansministeriet og sundhedsministeriet. Statens repræsentanter har vetoret. Lønarbejderne er repræsenteret ved Forhandlingsfællesskabet (se ovenfor under det kommunale område) som forhandler på vegne af ca. 123.000 regionsansatte.
Reguleringsordningen
Den såkaldte ”reguleringsordning” er et helt centralt led i lønstyringen i den offentlige sektor. Reguleringsordningen blev indført i 1980´erne, blandt andet på baggrund af et lønefterslæb for de offentligt ansattes vedkommende. Reguleringsordningen aftales fra overenskomstperiode til overenskomstperiode.
Reguleringsordningen skal sikre, at overenskomstresultater på det offentlige område opfylder tre krav:
- Den økonomiske ramme, som er fastsat af regeringen, efter forhandlinger med regioner og kommuner, må ikke overskrides.
- Lønudviklingen skal nogenlunde følge lønudviklingen på det private arbejdsmarked
- MEN: De offentligt ansatte må ikke være lønførende.
Mekanismen er, at lønudviklingen på det offentlige ikke må overstige 80 % af forskellen mellem den offentlige og den private lønudvikling. Hvis forskellen er mindre end 80 % så skal de offentligt ansatte have ”poseopfyldning”. Hvis den er større end 80 % skal de betale tilbage til statskassen.
For eks.: Det private arbejdsmarked opnår en lønstigning på 100 kr., det offentlige kun 70 kr. De offentligt ansatte skal have 80 % af forskellen, dvs. 24 kr., som lægges oven i de 70 kr., altså 94 kr. Mekanismen virker også den anden vej. Hvis de offentligt ansatte opnår en lønstigning på 100,- kr., mens de private kun stiger 70 kr. så skal de offentligt ansatte aflevere 24 kr. til statskassen, således at de kun stiger 76 kr.
På den måde har de offentligt ansatte sikret sig at deres løn udvikler sig parallelt med de privatansatte, men på et lavere niveau, og med garanti til arbejdsgiverne om, at de offentligt ansatte aldrig kan blive lønførende. Til gengæld har de offentlige ansatte gennem årene sikret sig væsentlig bedre pensionsordninger end hos tilsvarende private sektorer, hvor offentlige pensionsindbetalinger ofte ligger seks-syv procentpoint højere end i det private. På en måde kan man se de højere pensionsindbetalinger som en belønning for at acceptere et generelt lavere lønniveau end det private arbejdsmarked.
Reguleringsordningen sikrer samtidig, at der er intern løndisciplin – selvjustits – blandt de offentligt ansatte, lige som i tjenestemandsreformen af 1969. Hvis en gruppe får en højere lønudvikling end andre grupper af offentligt ansatte, så kommer de andre grupper til at betale. Det var en af grundene til, at resten af forbundene i sundhedskartellet ikke kunne bakkke op om sygeplejerskernes lønkrav i deres strejke i 2021.
Det siger sig selv, at med statens stramme styring af lønrammen, så er det umuligt at løse lavtløns- og ligelønsproblemer inden for de gældende spilleregler, det samme gælder forsøg på at løse rekrutteringsproblemer. Det kan kun ske, hvis regering og folketing tilfører ekstra lønmidler, som ikke er underlagt reguleringsordningen.
Ny løn
Fra 1997 indførtes gradvis et nyt lønsystem, Ny Løn, i den offentlige sektor. Tidligere var den individuelle medarbejders løn næsten udelukkende bestemt af, hvor længe vedkommendes havde været på arbejdsmarkedet i form af overenskomsternes anciennitetsbestemte løntrin. Idéen med Ny Løn var, at en større del af lønnen skal aftales mellem den enkelte offentlige arbejdsgiver og den ansatte. Under Ny Løn består lønnen af en centralt bestemt grundløn for det pågældende overenskomstområde samt individuelt og decentralt aftalte tillæg baseret på arbejdsfunktion og kvalifikationer. Hensigten er at kunne belønne den enkeltes indsats og i højere grad anvende lønnen som et ledelsesmæssigt instrument. De offentlige overenskomster (i hvert fald ikke de kommunale) har dog i mange år ikke indeholdt penge specifikt øremærket til udmøntningen af Ny Løn, og hvis en offentlig arbejdsgiver vil give en medarbejder et tillæg ud over den overenskomstbestemte løn, skal penge tages fra budgettet til den samlede medarbejdergruppe.
Konflikter og regeringsindgreb på det offentlige område.
De indbyggede problemer ved at bruge strejkevåbnet på det offentligt område, har ikke forhindret store grupper af offentligt ansatte i at bruge det flittigt, i perioder også langt flittigere end de privatansatte . Trods de mange problemer, der er med reguleringsordningen og den politiske styring af forhandlingerne, så er det også lykkedes de offentligt ansatte at tilkæmpe sig en lang række forbedringer, dels i form af den løbende lønregulering, som har været et værn imod et voksende lønefterslæb og gennem bedre pensionsordninger, dels på en række ”bløde” områder som seniororlov, seniordage, betalt frokost m.m. som man ikke har på alle private arbejdspladser. Grundlæggende skyldes det, at de offentligt ansatte har været villige til at tage kampen med arbejdsgiverne. Her er nogle markante eksempler:
Tjenestemandsreformen i 1969 blev straks mødt med en strejke fra de overenskomstansatte akademikere, fordi den kun forbedrede de tjenestemandsansattes vilkår. Resultaterne var begrænsede, men det var en væsentlig markering, der førte til oprettelsen af AC – Akademikernes Centralorganisation (i dag blot ”Akademikerne”).
Sygeplejerskerne og de andre mellemuddannede grupper på sygehusområdet var ikke tilfredse med deres lave placering i lønhierarkiet. Det førte til en længere strejke i vinteren 1973-74, som løftede disse grupper, bl. a. ved at fjerne de laveste løntrin. I 1979 deltog de offentligt ansatte i en omfattende protestdemonstration med fagligt møde i 3 timer, i protest mod Anker Jørgensens indgreb i overenskomstforhandlingerne.
I 1981 gik socialrådgiverne i konflikt for at bevare et særligt tillæg, som der ikke var taget højde for i det overordnede forlig på det kommunale område. Arbejdsgivernes modsvar var en lockout, der drænede socialrådgivernes strejkekasse. Støtten fra de andre forbund var begrænset, ud fra en opfattelse af, at hvis der var indgået et samlet KTO-forlig, måtte alle underordne sig det.
I 1985 deltog de offentligt ansatte massivt i demonstrationer og overensomststridige aktioner imod Schlüter-regeringens indgreb i overenskomstforhandingerne på det private område.
Også i nyere tid har der været mange eksempler på, at grupper af offentligt ansatte har stemt imod overenskomstaftaler eller er gået i konflikt for at opnå bedre resultater. For eks. en længere sygeplejerske og laborantkonflikt i 1995, der blev stoppet af et regeringsindgreb. Samme år stemte lærerne to gange imod et KTO-forlig, men konflikten blev forhindret af afstemningsreglerne om kvalificeret flertal. I 1999 nedstemte medlemmerne i Sundhedskartellets 11 faglige organisationer KTO-forliget og gik i strejke – der dog blev stoppet af regering og folketing efter en uge.
I 2008 var Sundhedskartellet, FOA og BUPL ude i en langvarig konflikt. Det samlende krav var et lønløft til de store grupper af kvindelige velfærdsarbejdere. I optakten kom bl. a. Socialdemokratiet med løfter om at tilføre ekstra 5 mia. til lønpuljen, for at løse problemet. I konflikten opnåede FOA en mindre forbedring for SOSU-gruppen, der da også havde startet hele protesten gennem spontane strejker og demonstrationer. De andre grupper fortsatte strejken. VK-regeringen undlod at gribe ind, og KL udsendte lockoutvarsel. Konflikten sluttede først i juni 2008 med et forlig for Sundhedskartellet og BUPL. Organisationerne måtte dog slække på kravene, og resultatet blev marginale forbedringer af forliget, på niveau med det, FOA havde opnået.
Lærerne har i flere omgange været i kamp for deres arbejdstidsbestemmelser. Senest i 2013, hvor det ikke var dem selv, der valgte tidspunktet, men en samlet front bestående af finansministeriet og KL. De ville have fjernet samtlige lokalaftaler om lærernes arbejdstid, hvilket de gennemtvang efter en 4 uger lang lockout af mere end 60.000 folkeskolelærere. En lockout der blev afsluttet af den ene arbejdsgiverpart – nemlig regering og folketinget med et lovindgreb der opfyldte arbejdsgivernes ønsker.
Den seneste store konflikt på det offentlige område er sygeplejerskernes lange strejke i 2021, efter at et lille flertal havde stemt nej til forliget, og endnu flere havde stemt nej til et nyt forlig, hvis eneste indrømmelse til sygeplejerskernes lønkrav var, at der skulle nedsættes en ”lønstrukturkomite” for at kigge på problemerne med lavtløn og ligeløn. Efter otte uger greb regeringen ind med en lov, som ikke opfyldte sygeplejerskernes krav – hvilket blev mødt med overenskomststridige arbejdsnedlægger på en række sygehuse.
Problemstillinger for de offentligt ansattes lønkamp
På baggrund af det foregående kan vi beskrive følgende dilemmaer og problemer for de offentligt ansattes lønkamp:
1: Hvordan skal de offentligt ansatte imødegå det faktum, at de offentlige overenskomsforhandlinger er politisk styret fra først til sidst.
2: Hvordan skal de offentligt ansatte imødegå det faktum, at lønrammen bestemmes af lønudviklingen for det private arbejdsmarked og den dertil hørende reguleringsordning.
3: Hvordan skal de offentligt ansatte imødegå de indbyggede splittelsesfaktorer der er i reguleringsordningen, som øger uligheden ved at udmønte lønstigninger i procenter, og princippet om, at forbedringer for en gruppe af offentligt ansatte skal betales af andre grupper.
4: Hvordan kan de offentligt ansatte bedst muligt udnytte strejkevåbnet, set i lyset af, at deres modpart, arbejdsgiverne, generelt set sparer penge, når de offentligt ansatte strejker?
F.S. 26.10 2023
